六、建议优化对互联网公开募捐服务平台的执法权条款（涉及修正草案第一百一十四条）
草案原文
第一百一十四条
互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定。
未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的，由县级以上人民政府民政部门责令限期停止活动；逾期不停止活动的，由县级以上人民政府民政部门会同网信、工信部门依法进行处理。
修改建议
建议将第一百一十四条第一款修改为：
“互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由国务院民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定。”
或者修改为：
“互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由省级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定。”
理由说明
1.互联网公开募捐服务平台的指定权限主体是国家民政部。与互联网公开募捐服务平台相关的基本技术规范和基本管理规范两项行业标准均由国家民政部制定。互联网公开募捐服务没有地域限制，各地民政部门很可能不了解平台的运作规则，难以有效执法。故而，对其的执法权应当在国家民政部。倘若对全国各级各地的民政部门都对仅有20多家的互联网公开募捐服务平台的拥有执法权，做得大的平台每天光是应对各地民政部门的问询和责令整改，就要花费巨大的人力和精力，如此下去，愿意提供互联网公开募捐服务的平台只会越来越少。这与国家鼓励发展网络慈善的精神相悖。
2.如果赋予县级以上人民政府民政部门对国家民政部指定的互联网公开募捐服务平台的“责令限期改正”的执法职责，在实践中肯定会导致各级各地民政部门之间的执法冲突，造成管辖混乱，从而造成各级民政部门对互联网公开募捐服务平台的整体监管成本大大增加，无端加重监管责任和压力。
3.目前各地区、各层级民政部门对慈善组织监管的人力配备和执法能力参差不齐，省级人民政府民政部门还有社会组织管理处，到地级市和县级市可能被合并在一个科室。尤其是县级人民政府民政部门对互联网公开募捐服务平台的认知非常浅。举例来说，在互联网慈善发展比较好的浙江省，近期某地级市民政部门主办了一场慈善组织发展培训班，前来参加培训的民政部门和慈善会负责人，几乎都不了解也没参与过互联网公开募捐服务平台。如果都不熟悉服务平台，如何能否真正有效监管？
4.对互联网公开募捐服务平台的执法权若只是集中在国家民政部，也可能导致执法不力或执法无效。国家民政部需要有下级单位协助其开展对互联网公开募捐服务平台的监督和执法。若将对相关监督执法权限下放到省级，31个省级民政部门与20多家互联网公开募捐服务平台，从数量匹配上来说，较为合理。
5.综上，建议对互联网公开募捐服务平台的监管机构首选为国务院民政部门。如果必须下放，建议下放到省级人民政府民政部门，这样有利于对互联网公开募捐服务平台的相对集中管理。
七、建议优化个人求助条款（涉及修正草案第一百二十四条）
草案原文
第一百二十四条
个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构事实等方式骗取救助。个人求助网络服务平台应当承担求助信息真实性查验义务，具体管理办法由国务院民政部门会同有关部门另行制定。
修改建议
建议将第一百二十四条修改为：
“个人因疾病或者遭受意外伤害导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构事实等方式骗取救助。个人求助网络服务平台应当承担求助信息真实性查验和信息公开等义务，具体管理办法由国务院民政部门会同有关部门另行制定。”
理由说明
1.对个人求助的赠予行为和公开募捐的区别，社会公众很难分辨，也没有必要强求。我们需要规制的不是个人求助行为，而是个人求助网络平台，这类平台以此为业，不能是法外之地。近年来，个人大病求助行业快速发展，同时也暴露出不少问题，为了保护个人大病求助行业稳妥发展，有必要对个人大病求助平台进行监管，并引导个人大病求助行为健康发展。
2.建议限缩“个人求助”行为的范围，将其规制在“个人大病求助”行为。
《草案》明确了求助个人的因病致困情形，但留出“其他原因”的口子，依然容易扩大解释。因罹患大病或遭受意外伤害无力承担治疗费用而发起个人求助，为公众熟知并认可，公众通过个人大病求助平台贡献了爱心。现实生活中有很多原因导致家庭经济困难，比如投资失败、创业困难、买房买车困难、出国旅游困难、实现梦想困难等。这些困难与罹患大病或遭受意外伤害无力支付治疗费用的困难大不相同。首先，困难的性质不同。两类困难的严重性、紧迫性差异很大，因病求助往往是非常急迫，不能获得帮助将出现放弃治疗等严重后果。其次，公众帮助的目的也不同。公众对于因病求助施以援手是出于爱心，不求回报。对于其他困难伸出援手，有可能希望获得回报。对于这些求助行为，没有必要由慈善法进行规制，民政部门也不宜作为监管机构。
3.《个人大病求助互联网服务平台自律公约》将个人大病求助表述为“患有重大疾病、遭受意外伤害等紧急情况，为解决自身或者家庭困难从而发布求助信息”，此表述得到广泛认同，建议将《草案》第一百二十四条修改如下：“个人因疾病或者遭受意外伤害导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，……”。
4.《个人大病求助互联网服务平台自律公约》详细约定了平台的信息披露、社会监督等服务规范。建议规定个人求助网络服务平台不仅应当承担求助信息真实性查验义务，还应当明确信息公开等义务。
八、建议加强对慈善组织自治权的保护
草案原文
第一百二十条
县级以上人民政府民政部门和其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：
（一）未依法履行信息公开义务的；
（二）摊派或者变相摊派捐赠任务，强行指定志愿者、慈善组织提供服务的；
（三）未依法履行监督管理职责的；
（四）违法实施行政强制措施和行政处罚的；
（五）私分、挪用、截留或者侵占慈善财产的；
（六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
（现行法第一百零八条）
修改建议
建议将第一百二十条修改为：
“县级以上人民政府民政部门和其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：
（一）未依法履行信息公开义务的；
（二）摊派或者变相摊派捐赠任务，强行指定志愿者、慈善组织提供服务的；
（三）未依法履行监督管理职责的；
（四）违法干涉慈善组织内部治理的；
（五）违法实施行政强制措施和行政处罚的；
（六）私分、挪用、截留或者侵占慈善财产的；
（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”
理由说明
1.《慈善法》第十二条规定，“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。”慈善法执法检查报告（2020）指出，监管制约过度。在监管工作中，对大型慈善组织监管偏严，对小型慈善组织监管较为宽松；存在着要求偏多，指导服务不够的现象。慈善组织的章程、负责人任期年龄以70岁为上限等方面规定，与慈善组织自治要求不相一致，影响了社会力量参与的灵活性和积极性。
2.近年来，各地人民政府纷纷提出应当健全政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，社会组织应当完善以章程为核心的内部管理制度，建立健全法人治理结构。与这样的现代化政策导向相比，在实务中，慈善组织的依法自治权仍然受到来自地方行政机关的各种干扰，甚至愈演愈烈。例如，慈善组织或社会组织的负责人，必须是北京户籍，必须是党员等等，这些条件并没有任何的法律依据，没有任何法律法规规定说一个广东人不能在北京成立一家社会组织、当这家社会组织的负责人。如果有这种限制来说，这是对公民权利的一种剥夺，而且这种权利的行使没有相应的上位法依据，这给很多真正想做公益慈善的人是非常大的打击。另外，慈善组织负责人必须是北京户籍，没有北京户籍不能当，但对很多企业基金会来说，为了满足这一条，不得不找到一个北京的人，他可能根本不了解慈善组织，根本不知道什么叫慈善，但是为了满足那个条件就让他当了法定代表人或者理事长，那他就是个傀儡。这样的约定，变相导致所谓负责人不是真正管这个机构的人，背后有一个牵绳的人在管着他，像这种情况在实践当中存在不少。
3.慈善法现行法第一百零八条解决的是县级以上人民政府民政部门和其他有关部门及其工作人员的六种违法违规情形，由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接负责人员给予处分。建议在六种情形的第三种情形后，新增一种情形“（四）违法干涉慈善组织内部治理的”，以此保障慈善组织依法自治权益，避免行政机关对慈善组织进行于法无据的不当干涉。
九、建议明确震慑慈善诈骗及相关调查处理措施
草案原文
第一百一十三条
不具有公开募捐资格的组织或者个人擅自开展公开募捐的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；有违法募集的财产的，责令退还捐赠人；无法退还的，由县级以上人民政府民政部门予以收缴，转给慈善组织用于慈善目的；情节严重的，对有关组织或者个人处二万元以上二十万元以下罚款。
自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的，由公安机关依法查处。
（现行法第一百零七条）
修改建议
建议将第一百一十三条第二款修改为：
“自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的，由公安机关依法查处。在查处过程中，有关部门应当保护捐赠人和慈善组织的合法权益。”
理由说明
1.近年来，冒用公益慈善名义的诈骗事件层出不穷，对公众和慈善组织造成大量困扰和损失。不法分子盗用慈善组织之名，以捐赠返利、公益抽奖、刷单返利、做任务返现等为诱饵实施网络诈骗活动，严重影响慈善组织正常业务开展和慈善行业公信力。据不完全统计，仅2022年就有20多家大型公募基金会先后发布严正声明，对其遇到的诈骗事件，予以澄清和表示谴责。2023年，冒用慈善名义的诈骗事件愈演愈烈。
2.慈善法执法检查报告（2020）要求，严格落实对欺诈、骗捐、侵占慈善财产等行为的处罚，保护捐赠人的合法权益。在实务中，欺诈或骗捐等行为的受害人，往往是受利益驱使、以为捐赠可有利益回报的民众。在这种情况下，慈善组织也是事实上的受害者，其合法权益也应当受到保护。
3.慈善领域的诈骗活动往往导致两种直接后果。一是“受害人/捐赠人”意识到被骗，纷纷要求慈善组织退还捐赠款项。一些慈善组织为此办理了很多退款，因为公募行为涉及包括公募机构、执行机构、互联网公开募捐服务平台等多方，退还捐赠款项的财务流程非常复杂，消耗了慈善组织大量人力物力。二是“受害人”纷纷向公安机关报案，公安机关将诈骗活动以刑事案件立案办理，依据《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》，对同样是受害者的慈善组织的募捐账户采取冻结措施。一些公募基金会经常面临整个账户被冻结，甚至在解冻后被反复冻结的情况。
4.特别是发生被异地公安机关冻结账户的情况，处理的时间周期非常长。把慈善组织账户全部冻结的做法，严重影响慈善组织的正常运作。例如，一家以医疗救助为主要业务的公募基金会，平均每天累计接收捐赠约50万元，一年约1.5亿元，大部分投入儿童医疗救助项目，小朋友需要善款来救命。倘若任意地区的县级公安局按照相关规定就把该基金会的账户冻结，正常的慈善活动难以开展。
5.目前草案第一百一十三条列明发生后的应对机制，仍然缺乏对现实中同为受害者的慈善组织合法利益的保护。建议明确“在查处过程中，有关部门应当保护捐赠人和慈善组织的合法权益”。慈善组织开立的银行账户原则上不得冻结；确需冻结的，冻结款项不得超出涉案金额范围；其他法律有规定的从其规定。像公司一样，在公司账户发生冻结的时候，只冻结债权人告它这部分的资金，而不是把整个账户全部冻结。一方面要确保公安机关顺利查案办案，另一方面要保护慈善组织账户不被轻易冻结从而导致慈善活动无法正常开展。
十、建议加强司法保护，将慈善领域纳入公益诉讼范围
修改建议
建议参照《中华人民共和国环境保护法》第五十八条，在第十一章监督管理增加一条有关司法保护的内容。例如，“对侵害慈善活动参与者的合法权益，损害社会公共利益的行为，慈善活动参与者可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”
建议参照《中华人民共和国妇女权益保障法》第七十七条，在第十一章监督管理增加一条有关公益诉讼的内容。例如，“侵害慈善活动参与者合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。”
理由说明
1. 目前整个慈善领域的监管由民政部门负责，但是民政部门工作人员欠缺教、科、文、卫、体以及生态保护、应急管理等领域慈善工作的专业知识，很难对相关专业领域进行管理、服务、指导。同时，民政部门的监管手段有限，对慈善组织采取的是年报制度，对没有认定为慈善组织的社会组织采取的是年检制度，对于出现违法违规问题的组织可以让它整改，但仅仅要求整改，对于严重侵害公共利益、损害社会对公益慈善总体信任的行为是远远不够的。民政部门存在监管不足和监管过度并存。监管不足、监管过度都是因为人员不够、能力不足，要么管不过来，要么一刀切不让做。
2. 公益诉讼所解决的“公地悲剧”的问题，如果是公地，任何人都有所有权，但没有人主张的时候，这个地就会荒芜，生长出各种杂草。所以，公益诉讼是在社会公共利益受到损害的时候要介入的。根据《公益事业捐赠法》第七条，“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。”慈善财产是社会公共财产，大量慈善财产来源于社会公众的捐赠。慈善组织、慈善财产本身具有非常明显的公共利益属性，慈善领域是典型的公共利益聚集地。在现实中，慈善领域的重大事件都能引发社会公众的广泛关注。这为公益诉讼介入慈善领域，提供了法理上的基础。
3. 从保障公益慈善财产不被滥用的角度，由检察机关代表公共利益来行使公益诉讼权利，针对的不仅仅是慈善组织，也包括那些打着慈善组织名义的企业或者个人，甚至一些人假冒公益慈善的名义去做捐赠返利、诈骗的行为，我们不可能自己去组织，也应该由司法机关代表公共利益来行使相应的权益，这样，整个慈善领域就有了司法方面的保障。
4. 目前，已经纳入公益诉讼范围的有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、未成年人保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的行为。建议将慈善领域纳入公益诉讼的立案范围，今后作为民事诉讼、刑事诉讼或者行政诉讼，检察机关可以作为主体。如果慈善组织没有履行与捐赠协议义务，捐赠人可以以个人名义通过司法手段起诉慈善组织；如果慈善组织的财产或其他合法利益受到损害，慈善组织也可以通过司法手段起诉相关主体，捍卫自己的合法权益。涉及重大社会公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼，以此更好地保护慈善领域的公共利益。
5. 建议将公益诉讼写入慈善法，先把司法保护慈善的窗口打开。之后逐步开展专题调研和试点，逐渐将慈善领域的公益诉讼纳入两院的相关司法解释和人民检察院的实施细则，确保相关行政和司法资源能够保障慈善领域公益诉讼的有效管辖。
附：参加慈善法（修正草案）专题讨论会的人员名单
（按姓氏拼音排序）
安亚强 内蒙古老牛慈善基金会秘书长
崔澜馨 北京春苗慈善基金会秘书长
何晨霞 浙江省妇女儿童基金会常务副秘书长
何国科 中致社会发展促进中心主任
何 文 爱德基金会副秘书长
胡 芳 浙江省金华市人大代表
黄晨乐 深圳市老龄事业发展基金会秘书长
黄泽湘 湖南省教育基金会副理事长兼秘书长
金锦萍 北京大学法学院非营利组织法研究中心主任
林 斌 福建省助困公益协会负责人
刘国梁 北京中银(深圳)律师事务所律师
刘忠祥 苏州大学红十字国际学院客座教授
彭艳妮 南都公益基金会秘书长
乔运鸿 山西省娴院慈善基金会理事长
宋宏云 中国人口福利基金会副秘书长
王海波 成都授渔公益发展中心理事长
王 娜 支付宝公益平台法务负责人
王香奕 中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长
项 超 金华市小脚丫公益基金会合规官
项先冬 深圳市社会公益基金会代理秘书长
杨云云 帮帮公益平台总监
张波娜 上海联劝公益基金会副秘书长
张伯驹 北京市银杏公益基金会秘书长
张 喆 字节跳动公益平台高级法律顾问
朱 峰 中国乡村发展基金会监测研究部主任
朱秋霞 上海真爱梦想公益基金会副秘书长
来源：微信公众号CFF2008