慈善法（修正草案）征求意见活动进入最后倒计时阶段。根据中国人大网数据显示，截至11月20日10时，共有100人参与，收到意见条数207条。公众针对慈善法（修正草案）提出的意见和建议，将由全国人大常委会法制工作委员会负责研究，对慈善法的完善起到一定的支撑作用。

11月上旬，北京基业长青社会组织服务中心（中国基金会发展论坛秘书处）、中国社会组织促进会、中致社会发展促进中心联合举办3场慈善法（修正草案）征求意见专题讨论会，听取近30位慈善组织负责人以及专家学者对慈善法（修正草案）（以下简称草案）的意见建议。

结合此次系列讨论会听取的意见，以及今年1月慈善法（修订草案）征求意见期间广泛听取的各界意见，我们从推动解决现实问题出发，就慈善法（修正草案）及现行法的若干重点条款，提出具有一定代表性和可操作性的修改建议及理由说明，并将通过线上、线下等途径提交有关立法机关参考。

现将对慈善法（修正草案）的10个重点修改建议摘编如下，以飨读者。

图片来源：中国人大网

一、建议畅通慈善组织的认定和撤销机制（涉及修正草案第十条）

草案原文

第十条

设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告；不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。

已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。

有特殊情况需要延长登记或者认定期限的，报经国务院民政部门批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过六十日。

修改建议

建议将第十条修改为：

“基金会是慈善组织。

已经设立的社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。

社会团体、社会服务机构等非营利性组织放弃慈善组织身份的，应当向其登记的民政部门提出申请，由民政部门撤销其慈善组织身份并向社会公告。慈善组织身份撤销的，三年内不得再次申请认定。”

建议将第十七条（慈善组织应当终止的五种情形）、第十八条（慈善组织终止进行清算的相关规定）这两条删除。

理由说明

1.慈善组织的组织形式内核是基金会、社会团体、社会服务机构等非营利法人。非营利法人需要登记设立，有注销和清算机制；而慈善组织是一种组织属性，只存在认定和撤销认定，无需设立，没有注销和清算的必要。可参考《民法典》有关非营利法人的第八十七条至第九十五条。

2.基金会在我国是公众认可度比较高、法律法规相对最完善的一种以资产集合为特征的慈善组织形式。《慈善法》虽然规定慈善组织可以采取社会团体、基金会和社会服务机构等形式，但现阶段基金会仍是最重要的组织形式。目前，由于慈善组织所享受的政策“含金量”不高，慈善组织获得政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别，导致一部分基金会不愿意认定为慈善组织，从而无法纳入慈善法规制，这是法律的漏洞，应当予以重视和弥补。

3.《民法典》第九十二条规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”基金会是典型的以捐助财产设立的非营利法人，天然拥有捐助法人资格，建议明确基金会是慈善组织，无需认定。

4.慈善组织只是非营利法人的“一顶帽子”。现在要做的是，既可以戴这顶帽子，也可以摘这顶帽子，而不是直接对非营利法人进行终止和清算。如果非营利法人不想享受慈善组织身份的相关政策，或者做不到《慈善法》规定的相关要求，就按本法规定的程序摘帽子，变成一个不是慈善组织的非营利法人。

5.放弃慈善组织身份的社会团体、社会服务机构等非营利法人，其财产仍是用于公益目的或者其他非营利目的的财产，仍是可能用于慈善活动的财产，无需作清算处理，可用相关细则作出妥善安排。

6.慈善组织身份的退出机制应当畅通。目前仅通过第十七条、第十八条规定了慈善组织的终止和清算，没有考虑慈善组织身份认定的撤销。这意味着非营利法人一旦认定为慈善组织，若想撤销慈善组织的认定，必须进行终止清算，视同非营利法人终止。这很不合理，且在实践中没有案例。

7.从权利义务对等的角度，符合法律规定的非营利法人，既可以申请认定而拥有慈善组织身份，也可以申请撤销而放弃慈善组织身份，或者因违反相关规定而被撤销慈善组织身份，但仍然保留社会团体、社会服务机构等非营利法人的组织形式正常运行。如果明确规定基金会是慈善组织，则基金会无法放弃慈善组织身份。

8.至于非营利法人的终止与终止后的清算，应当按照现行的《基金会管理条例》（第十六条至第十九条）《社会团体登记管理条例》（第十九条至第二十三条）《民办非企业单位登记管理暂行条例》（第十六条、第十七条）进行，再或者由未来可能的《社会组织法》规定。建议删除现行法第十七条和第十八条。

二、建议优化互联网公开募捐服务平台服务条款（涉及修正草案第二十七条）

草案原文

第二十七条

经国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠使用情况查询等服务。

慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在前款规定的平台进行，并可以同时在其开通的网络平台进行。

互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。

修改建议

建议将第二十七条第三款修改为：

“互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得在公开募捐信息页面插入商业广告。”

删除“不得向其收费”“和商业活动链接”的内容。

理由说明

1.目前，民政部指定互联网公开募捐服务平台属于行政许可行为。按照正常的市场服务逻辑，不能强制要求所有的互联网公开募捐服务平台提供的服务都是无偿、免费的。若不考虑服务平台的实际投入，由慈善法硬性要求所有服务平台不得收费，对服务平台而言有失公平，有失立法之指引作用。

2.企业投入建设互联网公开募捐服务平台，多是出于履行企业社会责任的动机。当企业运行良好时，愿意在社会责任上投入更多人力物力财力，若企业运转出现问题，或者运行平台带来较多负面影响，企业或企业基金会运行服务平台的意愿和投入就会降低很多。如果明确不得收费，将导致服务平台认为不能取得合理收入弥补运营成本，进而减少对服务平台运营管理的持续投入，甚至关闭服务平台。典型的实例是，2023年百度公益平台已经下线退出；目前京东公益、苏宁公益等平台基本处于停止运营状态。

3.“不得收费”的规定，虽然短时间内可以减轻慈善组织依托互联网开展公开募捐的成本，但不利于慈善组织和服务平台的长期合作，也不利于慈善事业的高质量发展。实务中，慈善组织与服务平台开展公开募捐服务之前，双方会通过签署服务协议的方式对各方的权利义务予以约定。在实际运作中，绝大部分公开募捐服务平台都会选择免费开展合作，无偿提供服务。无需刻意强调“不得收费”，而应当充分尊重市场选择，而不应当由法律层面来决定，如果某家平台收费或者收费不合理等因素，慈善组织可以选择不使用该募捐平台即可。

4.商业活动链接的规定，其内涵和外延不明，在实际情况中可能导致规定无法落地。

5.民政部每半年对所指定的服务平台进行评估，对于长期不提供服务的服务平台，可以撤销指定。通过合同约定、民政部的事中监管，可以实现服务平台优胜劣汰，让有实力、有意愿的服务平台脱颖而出，实现立法效果。

6.综上，建议删除“不得向其收费”的内容。同时建议在民政部部门规章中细化相关规范，比如基础服务不得收费，但是对于平台提供的增值服务，比如上区块链，云计算、大数据等技术支持的内容，属于正常的商业服务范围，不能强制要求互联网公司都无偿向慈善组织提供。

三、建议优化年度支出和管理费用标准的规定（涉及修正草案第六十一条）

草案原文

第六十一条

慈善组织和慈善信托的受托人应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度支出和年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。

具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。

捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。

慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务和金融监督管理等部门制定。

修改建议

建议将慈善法中对慈善组织支出标准和管理费用比例的具体规定删除，将第六十一条修改为：

“慈善组织和慈善信托的受托人应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。

捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。

慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务和金融监督管理等部门制定。”

理由说明

1.慈善行业发展很快，每一个阶段的认识都不一样，法律更多做原则性的规定，慈善法对于具有公开募捐资格的基金会年度支出和管理费用的规定过于具体，不利于慈善行业发展。慈善法执法检查报告（2020）明确要求，适时修改慈善法，“合理调整慈善组织支出标准和管理费用等”。目前草案并没有回应执法检查报告的这项要求。

2.经过三年新冠疫情，很多慈善组织生存发展面临很大的挑战和压力。企业有很多纾困政策，慈善组织反而很少有这方面的政策利好。特殊时期“资金池”里缺“水”，还要面临支出达标的压力。建议立法机关和相关部门慎重考虑慈善组织在困难时期的生存空间问题。

3.根据此前全国人大提出的修法原则，“对适宜通过制定行政法规或政策细化和解决的问题，在本法中只作原则性、授权性规定，为有关部门和地方结合实际实施法律、开展创新预留空间。”慈善组织、慈善信托的年度支出和管理费用标准，均可通过授权性规定，交由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门制定。事实上，当前情况下，财政、税务、民政三部门制定的部门规章已经规定了公募基金会70%和10%的标准，已经可以实现当前的管理目标。

4.关于管理费用的限制。有些组织因为管理费用的限额不够，无法吸引足够的专业人才，很多工作无法施展，干脆就不开展业务；有些组织通过很多变通的办法，解决人才成本问题。但在本质上，管理费用限额管制导致慈善组织需要去做很多本来不应该做的事情，耗费宝贵精力。放开成本控制和强化公开透明，才是慈善组织高质量发展之举。

5.基金会有注册资金门槛，而慈善信托目前并没有设立资金门槛，目前大量的慈善信托金额偏小。同时，慈善信托执行数年来，信托公司已经把没有强制的年度支出标准作为慈善信托的优势进行宣传。慈善信托的年度支出和管理费用标准，建议有关部门制定标准时充分考虑现实情况，不做硬性要求，尤其是不能做一刀切式的强制要求，这既不利于吸引更多慈善信托的设立，也不利于慈善信托永续目的的实现。

6.慈善财产的独立性，不影响委托人对慈善信托资产的主导权。建议有关部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准时，充分尊重委托人意愿，保证委托人的优先决定权。例如，信托文件对慈善信托年度支出和管理费用有约定的，按照其约定。信托文件未规定的，按照有关部门制定的标准执行。

四、建议完善应急慈善相关规定（涉及修正草案第七十二条、第七十三条）

草案原文

第七十二条

为应对重大突发事件开展公开募捐的，应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况。

第七十三条

为应对重大突发事件开展公开募捐，无法在募捐活动前办理募捐方案备案的，应当在活动开始后十日内补办备案手续。

修改建议

建议将第七十二条修改为：

“为应对重大突发事件开展公开募捐的，慈善组织应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况。”

建议将第七十三条修改为：

“为应对重大突发事件开展公开募捐，无法在募捐活动前办理募捐方案备案的，慈善组织应当在活动开始后十个工作日内补办备案手续。”

理由说明

1.应急慈善章节的第七十二条与第七十三条，没有明确主体。是慈善组织，是非慈善组织，还是个人？考虑到只有慈善组织有公开募捐备案和相关信息公开要求，建议将主体明确为慈善组织。

2.在实务中，每五日公开一次募得款物的接收情况，是可以做到的。然而，如若需要及时公布分配、使用情况，两句话中间的逗号，容易被相关部门或者平台误解为要求五日内公开募得款物的分配和使用情况，这从执行的角度不可能实现。应急慈善分为紧急救援、过渡安置、灾后重建三个阶段，不同阶段采取的活动方式是不一样的，仅仅强调募捐款物的及时拨付，不能反映应急慈善募捐的现实需要。事实上，在紧急救援阶段结束后，大量的款物需求在灾后重建，募捐款物在紧急救援阶段全部拨付，不符合救灾规律。实践中，募捐款物的分配和使用，需要尊重捐赠人的意愿，以捐赠协议约定或募捐方案承诺为优先。

3.应对重大突发事件，慈善组织人手紧张、工作繁忙，在短时间内准备公开募捐备案材料，并完成备案流程，有较大的难度。以前在“慈善中国”进行公开募捐备案，是直接将材料交给民政部门备案，十日内完成备案较为可行。但从2023年开始，民政部门要求基金会等慈善组织首先要将备案材料提交给业务主管单位审批、签字、盖章，之后民政部门才受理相关备案。行政审批链条的加长，客观上大大增加了应急期间公开募捐备案的时间成本。举例来说，中国乡村发展基金会想在救灾时进行公开募捐，首先要把募捐活动文件准备好并报给农业农村部，农业农村部里走规定的流程报主要领导签字并盖章后转给基金会，然后再由基金会报给民政部。再举例，在平时，中国西部人才开发基金会想要开展公开募捐，首先要把募捐活动文件报给中共中央党校（国家行政学院）主要领导审批签字并盖章，然后才能报给民政部，这在平时都要经过数周乃至数月的努力才能实现，如何确保应急期间能够按时完成备案流程？

4.虽然说在应对重大突发事件时可以先通过补办备案的形式给到慈善中国，但是一般在互联网公开募捐服务平台上线项目，服务平台还是需要慈善组织提供公开募捐备案号，所以目前慈善法规定十日内补办备案手续存在局限性。建议将十日改成十个工作日，更为符合实际。

5.公开募捐备案在相应时限内能否完成，慈善组织能做的只是一个方面，另一个方面是政府监管部门（主要是民政部门）是否真正开通绿色通道，通过部门规章明确应急期间公开募捐备案的相关流程和时限。只有从两方面同时施力，才能达成真正简化备案流程，服务应急期间的公开募捐活动从速开展，支持应急救援救助。随后，该公开披露的按要求公开披露，这样的监管和服务才有实际的应急意义。

五、建议优化慈善国际交流与境外合作相关条款（涉及修正草案第十三条、第一百零二条）

草案原文

第十三条

慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、与境外组织或者个人开展合作以及慈善组织工作人员的工资福利等情况。

第一百零二条

国家鼓励开展慈善国际交流。

慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准、备案程序。

修改建议

建议将第一百零二条修改为：

“国家鼓励开展慈善国际交流。有关部门应当为慈善组织开展国际交流合作提供便利。

慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外非政府组织合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准、备案程序。”

或者将第一百零二条第二款修改为：

“慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，国家有关规定明确要求批准、备案的，应当根据相关规定履行批准、备案程序。”

建议将第十三条修改为：

“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、与境外非政府组织开展合作以及慈善组织工作人员的工资福利等情况。”

理由说明

1.监管与促进应当并重。

加强对境外力量的合作的规范管理合理且必要，因为很多慈善组织很难自行判断，一旦有了缝隙有可能被境外力量盯上和利用。但是在加强规范管理的同时，应当特别注意由于法律用词的含糊不清，导致实践过程中扩大解释，名为促进，实则限制，从而违背国家鼓励开展慈善国际交流的初衷。国家鼓励开展慈善国际交流，属于第十章促进措施第一百零二条第一款的规定，但随之第二款的规定实际上是规范管理的措施，此处缺乏国家鼓励开展慈善国际交流的具体促进措施。

当前实务界在慈善国际交流方面有三大痛点：一是接受境外慈善捐赠的报备或审批流程特别长，很多境外捐赠意向皆因行政程序而夭折。二是中国慈善组织“走出去”不容易，很难以实际行动响应习近平总书记提出的“一带一路”合作倡议和“全球发展倡议”。三是由于直登或脱钩而产生的无业务主管单位的慈善组织无法与境外非政府组织开展合作。建议补充明确“有关部门应当为慈善组织开展国际交流合作提供便利”。

2.规制对象是境外组织或者个人，还是境外非政府组织？

关于慈善国际交流的已有法律主要是《境外非政府组织境内活动管理法》，此外还有民政部或者各省出台的社会组织重大事项报告管理暂行办法。《境外非政府组织境内活动管理法》规定的境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。这个定义十分清晰。同时，该法在附则第五十三条还对境外学校、医院、研究机构或者学术组织与境内开展交流合作和在中国境内开展活动作出明确规定。境外个人的相关活动有《出境入境管理法》《外国人入境出境管理条例》等法律法规作出相应规定。

慈善法草案中的“境外组织或者个人”，表述过于宽泛。境外的企业、学校，外国人（如在境内的外国留学生、国际友人等）、港澳台同胞等等，是否属于本法规制的对象？例如，在北京学习的某外国留学生以志愿者身份每周参与慈善组织的活动，是否属于与境外个人合作开展慈善活动？慈善组织是否需要报备？是否需要体现在慈善组织的年度工作报告中？

在以往的实践中，慈善组织向有关部门报备的主要是与境外非政府组织合作开展的慈善捐赠或慈善活动，对境外的企业和个人，是不需要报备的，最多是做背景调查。倘若此次扩大到所有境外组织或者个人，但又没有明确具体的报备部门，很容易导致民政、外事等部门之间相互踢皮球。对于境外组织或者个人的定义不明确，很容易扩大审批监管权力，导致慈善组织的管理成本和行政部门的许可及执法成本剧增，对中国对外开放的整体形象和国际正常交流合作造成实质性的限制，与国家鼓励开展慈善国际交流的精神相违背。

建议慈善法与《境外非政府组织境内活动管理法》进行衔接，将“境外组织或者个人”修改为“境外非政府组织”。

3.关于国际和境外的用词区别，以及港澳台地区与内地的慈善合作。

按照《出境入境管理法》的规定，“出境，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区。”港澳台地区属于境外，但是中国内地和港澳台地区的交流并不属于国际交流。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，旨在进一步密切内地与港澳交流合作。该规划纲要明确提出，粤港澳大湾区要“开展社会福利和慈善事业合作”。港澳地区都属于境外，倘若慈善组织接受港澳地区的慈善捐赠，或者与港澳地区的组织或者个人开展合作开展慈善活动，均需要履行批准或者备案程序，不利于粤港澳大湾区开展慈善事业合作，也将打击爱国的港澳同胞参与内地慈善事业的积极性。此外，包括小米、京东等在内的一些内地大企业在港交所上市，由于香港税收政策等因素，这些企业老板选择在香港注册基金会等慈善机构，将其持有的大额股份捐赠用于慈善目的，并且大量资金用于内地。该类慈善机构属于境外组织，其与内地开展慈善合作，慈善资金流入内地的通道并不友好，在境内的审批流程非常繁琐。建议探索建立境外慈善组织的白名单制度，让更多中国企业家在境外设立基金会时，慈善财产能够更顺畅地进入境内，为内地慈善事业发展助力。

来源：微信公众号CFF2008